地方創生困境之共相

身為第二屆行政院青年諮詢委員會的一員,在運作機制當中,其中一項就是巡迴座談--由主揪委員擇定一個議題,到實際場域參訪並邀請議題相關青年以及部會代表針對青年提出的問題與建議進行討論。

因為這屆有很多委員關注地方創生相關的議題,加上2019年地方創生議題大熱,在幾次巡迴座談中,都有一些聽見青年、地方政府對地方創生的想法、需求以及執行的現況。加上去年(2019年)教育部青年署的Let’s Talk青年好政系列中,主議題也包含「地方創生」與「部落發展」,因此也會雜採相關的討論狀況與結果。

在任期開始不久,國發會便邀請院青諮參與地方創生戰略計畫的簡報,而之後院青諮也實際運用部會拜會的機制,針對細節進行探問。在院青諮的經驗中,我們常常能聽見中央部會原始的一些構想與期待,立意良善,但為什麼實際執行時,仍有許多人不買單?

本篇文章中,我試圖簡單地針對我在場域參訪與討論中看見、聽見的一些關於地方創生執行困境的共相,來聊聊為什麼政策不被買單。

地方創生是否解決資源不足

對於執行前端,在資源的需求上是相當直接的,而這邊對於資源的感受也是更直觀。基本上到各地都常常聽見資源不足,但一方面政府也強調了更簡易的計畫形式與對資源的填補,那麼問題出在哪裡?

難以處理的地方資源分配問題

與其說資源不足,更大的問題在於資源的分配不符預期。在場域走訪,會有些地方工作者提到實務上資源長期是提供給與地方民意代表或村里長等關係較密切的團隊與組織。而在地方的認知上,也曾有民眾不清楚原來是來自中央的、一致性的計畫,而誤以為是民意代表的特殊服務。

然而資源有限,想做事、想獲利的人都很多,該怎麼分配就是一個問題。在地方上誰要來是分配的角色?怎麼分配?這與地方動能以及公民意識息息相關。計畫進場前對於當地的田調是否足夠扎實,在地的既定社群與派系是什麼模樣,都這是進場從事社區工作時必須謹慎,也會面對的難關。若在資訊或盤點不足,而「踩線」的情況下,可能尚未達成「共好」,就得先處理這些人的問題。

當然,同時難以迴避的仍是「人為什麼不來」、「人為什麼離開」的問題,而在現場的討論,最後仍常導向基礎建設與生活服務,如:交通、教育、托育、長照等考量,雖有搭配前瞻基礎建設,但中間的時間差,要如何維持資源的投入與驗證其效益,仍須觀察。

後續自主營運能力

在政府的計畫進場之後,相關的事業提案是否能維持後續自主營運能力,從而達到在地就能養活自己,吸引青年回鄉生活,也是一大挑戰,除了資本問題外,與服務或產品的市場也息息相關。另一方面,是否有足夠的人才協助讓服務更創新或穩定品質、擴大規模,暨考驗相關事業提案負責人的專業項目,也考驗其組織、管理與溝通的能力。


政府對社區場域經營缺乏總體規劃

儘管地方創生已經集結了各部會的相關計畫,但目前滾動的現狀來看,對於地方而言還是「有好多計畫」。跨部會計畫間的串接與資源的整合,對於政府與地方而言仍是挑戰。此外,除了被劃在地方創生支應的計畫之外,其實部會仍有其他計畫進行中,如此,為何要以還需要共識會議、經過鄉鎮區公所的方案來進行呢?

地方是誰的地方

國發會所列的優先推動地區與行政區為單位,然而現實社群的構建卻未必以行政區為最合宜狀態。

在拜會國發會的時候我就曾做出提醒,部分行政區的劃分恐怕難以判別什麼是該地的「DNA」,在共識會議各地未必熟悉的情況下,容易單一聯想成過往的一鄕一特色,難有新的、更本質的內容生成。舉例,優先推動地區中的魚池鄉在2018年才爆出「脫離原鄉」的爭議,若由鄉鎮市區公所作為主要窗口且來召開共識會議,這個共識究竟是誰的共識?這個地方又該是誰的地方?由誰的共識來做決定?

在政策立意上,我們當然非常期待理性互惠的討論中,凝聚出社群願景與文化根底的基本元素,但這除了需要社群被賦權,透過一定的動力建立,更須建構妥善的討論環境,而以行政區來劃分,有時反而將文化去脈絡。

雖然臺北市並未列入優先推動區域,但以萬華區為例,雖同為萬華,西門與東園街就承載著不同的發展背景與故事,與大家印象中的「艋舺」也有差異。共識的凝聚過程中,必須非常謹慎於部分意見是被消失,或是被自然歸納?

這些或許在原始政策計畫上有應對,但在實務現場則有更大的挑戰。

地方該是什麼模樣

我們很難確定的是,當每個老宅都成為了咖啡廳,每個街區的模式都大同小異,在四四南村的市集與在宜蘭與臺東的有87分像時,「擔憂」究竟是基於文化考量還是來自臺北的傲慢。

倘若文化就是生活的積累,為什麼這些積累必須被定型?

地方就該是原本的樣貌嗎?而創新又該是什麼模樣?

能夠理解共識會議企圖凝聚 DNA 的共識,就是想打造這個社區的獨特,且這樣的獨特有其底蘊與脈絡,而非橫空出世,突兀地嫁接,而後水土不服。然而具體操作上,在缺乏足夠想像之下,很難釐清這樣的底蘊與元素要如何被共識生成?事業提案自然需要有商業模式,而一般能夠理解的商業模式其實相當有限,又囿於部分環境與法規的限制,能長出的樣態似乎也愈趨相近。

如此,又面臨了市場競爭的壓力,事業能否真的運作,遂又成了新困惑。

法規調適

面對地方創生的需求,就算點子提出來,卻仍可能受限於現行法規。然而在主打地方創生政策之下,相關的法規是否已進行調適,或有專法營造沙盒試點的空間?

面對閒置空間的活化,或是老宅運用問題,有時仍會面臨歷史政策遺留問題,當欲就地合法化時,或需面對地目變更的溝通挑戰,建築的維護與裝修成本、空間利用的重新規劃也都是接手的人需要面對的困難。


跨部門溝通仍有障礙

在巡迴過程當中,會發現部門間難以對齊且針對通則性的案例給予統包性的服務與調整已非最大的困難,最大的問題在於地方政府如何理解這項政策,並在鄉鎮市區推動。

過程中聽到的版本,已經可以拼湊出全然不同的樣貌,彷彿不是同一個政策。

當然,值得討論的是,地方創生的定義是否只當由國發會來書寫,但單以國發會推行的政策來看,十個人口中有十個版本,而彼此也難以確定到底哪個版本更貼切「原意」。


資訊不足

此處的資訊有兩類:地方創生政策本身的資訊傳遞以及在地方工作所需的資訊。

前者,儘管國發會有相關專頁,但在各地方理解有異的情況下,如何讓政策本身正確地被傳遞,儼然是個仍須檢視與調整的問題,恐怕不會只是說明會與公文能夠解決的。(就我所知,國發會非常主動地到各地區開說明會,也有溝通)另一方面,到底針對地方創生工作者,有哪些是有幫助、需要的資訊,也是在傳遞時需要思索的。

地方創生資料庫對於要在地方工作者,是否提供了足夠的資訊?目前觀察與聽到的回饋多半是現行版本資料庫難以回應需求。


當然,在最後幾次的會議中,有聽聞國發會也會再針對地方以及資料庫等層面進行調整,對於國發會數次的積極參與以及回應也給予肯定。

上述幾點是我作為活動參與者所聽聞的,實際現場工作者恐怕有更多細節分享與疑惑。點出這些問題並非意味著全盤否定政策,而是在看見問題後,期待能共同嘗試出解決之道,讓每個所在能真實地充滿生命力。

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